1 Introdução

Em dezembro de 2019, foi identificada, depois de um surto de pneumonia de causa desconhecida, em Wuhan, na China, uma doença resultante da infecção respiratória provocada pelo Coronavírus da Síndrome Respiratória Aguda Grave 2 (SARS-CoV-2). No Brasil, o primeiro caso surgiu em 25 de fevereiro de 2020 e, em março, a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou a doença do coronavírus (COVID-19) uma pandemia (PEREIRA et. al., 2020). A alta transmissibilidade da doença, conjugada com a falta de vacinas e tratamentos, exigiu dos governantes a adoção de medidas profiláticas, tal como o distanciamento social. Nesse contexto, uma das estratégias adotadas para a educação no Brasil foi o fechamento das instituições de ensino. Somente em 28 abril de 2020, em razão da pandemia, o Conselho Nacional de Educação (CNE), através do seu Conselho Pleno (CP) elaborou o Parecer CNE/CP nº 5/2020 (BRASIL, 2020a), emitindo sugestão de orientações acerca da reorganização do calendário escolar e da possibilidade de cômputo de atividades não presenciais para fins de cumprimento da carga horária mínima anual na educação básica.

Como alerta Minto (2021), a despeito da pandemia ter conduzido a educação ao ensino não presencial, sobretudo, ao ensino remoto, é relevante analisar sua implementação à luz das mudanças que estão a ocorrer no processo de trabalho contemporâneo. Isso porque o ensino remoto, além de ser um meio lucrativo para as empresas do ramo das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs), representa também a intensificação da precarização do trabalho docente, haja vista que, se por um lado, o poder público gastou menos com os serviços prestados com luz, água, limpeza e outros, por outro, intensificou o processo de exploração através do aumento de horas trabalhadas pelos professores. A esse processo de intensificação da exploração e expropriação do trabalho docente, forçado pela pandemia, Silva (2020) denominou como youtuberização do trabalho remoto.

As iniciativas acerca do ensino não presencial ficaram a cargo dos entes subnacionais e, neste sentido, foram observadas poucas estratégias para assegurar a aprendizagem e conter a evasão. Segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), 99,3% das escolas brasileiras suspenderam as atividades presenciais, entretanto, mais de 80% não forneceram equipamentos para seus docentes realizarem as atividades remotas e 77% não viabilizaram condições para seus discentes (BRASIL, 2020b). Ainda segundo o Inep, no “ano de 2021, registraram-se 46,7 milhões de matrículas nas 178,4 mil escolas de educação básica no Brasil, cerca de 627 mil matrículas a menos em comparação com o ano de 2020, o que corresponde a uma redução de 1,3% no total” (BRASIL, 2020b).

2 Aspectos gerais do financiamento da educação municipal

A Constituição Federal (CF) de 1988 (BRASIL, 1988), no seu Art. 205, concebe que todos têm direito à educação e que é dever do Estado e da família assegurá-la. Esse dever do Estado, segundo o inciso I do Art. 208, alterado pela Emenda Constitucional nº 59/2009 (BRASIL, 2009), deverá ser assegurado mediante educação básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade, garantida inclusive sua oferta para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria. É importante ressaltar que, embora a creche não seja de matrícula obrigatória, é um direito de quem queira matricular seu bebê e dever do Estado ofertá-la, segundo o inciso IV – alterado pela EC nº 53/2006 (BRASIL, 2006) – do Art. 208 da CF/1988. O § 1º conjugado com o § 2º do Art. 208 expressam que o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo e o não oferecimento, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. A EC nº 14/1996 (BRASIL, 1996a), que alterou a redação do § 2º do Art. 211 da CF/1988 (BRASIL, 1988), define que a atuação prioritária dos municípios deverá ser o ensino fundamental e a educação infantil. O inciso V do Art. 211 da CF/1988 determina que o governo municipal deve oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.

Para viabilizar os direitos citados e, portanto, cumprir seu dever com a educação, o Art. 212 da CF/1988 (BRASIL, 1988) determina percentuais mínimos de impostos para financiar o ensino. No caso dos governos municipais é determinado que apliquem, anualmente, no mínimo, 25% da receita resultante de impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). É importante salientar que os juros e as multas dos impostos, bem como a Dívida Ativa, seus juros e suas multas também devem contabilizar para o percentual da MDE, assim como a correção monetária e os rendimentos financeiros dos impostos e das transferências já que são, também, receitas dos impostos. Importante destacar que o dispositivo trata de um percentual mínimo, e não máximo, embora muitos governantes se detenham a esta última interpretação.

Outra questão assevera que a aplicação do percentual mínimo deve ser na manutenção e desenvolvimento do ensino e não na educação. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 9.394/1996 (BRASIL, 1996b), define as despesas que devem ser ou não consideradas MDE nos Art. 70 e 71 e, além disso, determina que devem ser considerados os percentuais previstos na Constituição Estadual e na Lei Orgânica Municipal. Como fonte adicional para financiar a educação básica, o § 5º do Art. 212 prevê as receitas da contribuição do salário-educação, cuja fonte é baseada na alíquota de 2,5% do montante da folha de pagamento de empresas recolhido à União. Excetuam-se dessa contribuição, órgãos públicos, escolas confessionais, comunitárias e filantrópicas, organizações de fins culturais, organizações hospitalares e de assistência social (BRASIL, 1988, 1996b).

Vale destacar que há outras fontes de receitas com as quais os governos municipais contam para financiar a educação, tais como: transferências do FNDE através da adesão a programas, participações governamentais sobre a exploração e produção de recursos naturais (petróleo, gás natural, hídricos e minerais), destacando-se a receita com pré-sal, cuja determinação pela lei federal n. 12.858/2013 obriga a aplicação de 75% na educação (BRASIL, 2013). Além dessas, eventualmente receitas de convênios com instituições públicas e instituições privadas, as receitas da cessão onerosa (receitas oriundas do leilão do excedente do pré-sal que podem ser aplicadas em investimentos, também na área da educação), receita do Apoio Financeiro ao Município (AFM), entre outras menos expressivas.

Muitos governantes insistem em aplicar receitas da MDE em despesas não definidas pela LDB (BRASIL, 1996b), sendo uma delas, por exemplo, o provento e a pensão. Nesse caso, os governantes justificam, entre outros motivos, que o Art. 6º, § 1º, alínea g da Lei nº 7.348/1985 (BRASIL, 1985), autoriza tal uso. Essa norma regulamentou a EC nº 24/83 que incluía na CF/1967 (BRASIL, 1967) os percentuais mínimos obrigatórios de receitas de impostos e transferências na MDE de todos os entes federados. Contudo, essa lei foi revogada tacitamente pela LDB (BRASIL, 1996b; SOUZA, 2019). As despesas com pagamento de aposentarias e pensões é ilegal com receitas da MDE, pois o parágrafo I do Art. 70 da LDB (BRASIL, 1996b) permite o pagamento de remuneração, o que não abrange os proventos e as pensões que são pagos aos aposentados e pensionistas.

É importante destacar que, desde 1996, o país vem implementando a política de fundos para o ensino. O ano de 2020 foi o último da vigência dos Fundos de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) criados pela EC nº 53/06 (BRASIL, 2006) e regulamentados pela Lei nº 11.494/2007 (BRASIL, 2007a) e pelo Decreto nº 6.253/2007 (BRASIL, 2007b). Em 2021, os Fundos foram substituídos pelos Fundeb permanentes criados pela EC n. 108 (BRASIL, 2020c). Esta pesquisa analisará os Fundeb criados pela EC 53/06, pois o exercício financeiro de 2020, que está sendo analisado nesta pesquisa, foi o último de vigência desses Fundos.

Os Fundos eram constituídos por 20% da maioria dos impostos e das transferências estaduais, 20% da maioria das transferências municipais (os juros e as multas dos impostos, bem como a Dívida Ativa, seus juros e suas multas com as devidas correções monetárias), complementação da União de 10% do total da receita dos Fundos - embora a Lei do Fundeb determinasse, no mínimo, 10%, ou seja, podendo aplicar mais de 10%, porém durante a vigência dos Fundos a União se deteve ao percentual mínimo (BRASIL, 2006, 2007a). Além disso, os Fundos contavam com a receita de rendimentos apurados em aplicações no mercado financeiro, não sendo incomum que muitos governos municipais não informassem tais receitas, como ocorreu com o de Piraí, em 2020 (RIO DE JANEIRO [Estado], 2020).

Ao final de cada exercício financeiro, o Ministério da Educação e o Ministério da Economia estimavam o valor dos Fundos. Inicialmente, era calculado o valor mínimo nacional aluno-ano que era a razão entre a estimativa de receita dos governos subnacionais, e o total da soma do valor do quantitativo de matrículas por segmentos (considera-se as diferenças entre etapas, modalidades, duração da jornada e tipos de estabelecimento de ensino), multiplicado pelo respectivo fator de ponderação. Como resultado, encontrava-se o valor mínimo nacional aluno/ano, correspondente ao valor das matrículas do ensino fundamental nos anos iniciais urbano (valor de referência e que corresponde a 1,00). Para calcular o valor mínimo nacional aluno-ano dos demais segmentos, bastava multiplicar o valor mínimo nacional aluno-ano referência pelo fator de ponderação dos demais segmentos. O cálculo para encontrar o valor mínimo estadual aluno-ano seguia a lógica matemática do nacional, ou seja, baseado na estimativa de receitas que compõem o Fundeb do estado e de seus municípios dividido pelas matrículas ponderadas do estado e de seus municípios dos dezenove segmentos, os Fundos que não alcançavam o valor mínimo nacional aluno-ano recebiam a complementação federal (BRASIL, 2007a). Importante destacar que a lógica de redistribuição dos recursos era puramente matemática e não baseada em critérios que considerassem as demandas concretas por um maior investimento na educação como proposto pelo Custo Aluno Qualidade, previsto no PNE 2014-2024.

Segundo a Lei dos Fundeb, a aplicação dos recursos deveria seguir o seguinte critério: pelo menos 60% da receita dos Fundeb deveriam ser aplicados na remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública e até 40% nas despesas previstas no Art. 70 da LDB. Entendia-se a remuneração como o total de pagamento que corresponde ao salário, aos encargos sociais incidentes e às gratificações. Contudo, não deveria compor a remuneração, paga com receitas dos 60%, as despesas realizadas a título de auxílio-transporte, auxílio-creche, auxílio-alimentação, plano de saúde, previdência complementar, PIS/PASEP, serviços de terceiros, mesmo que para substituição de profissionais do magistério, entre outros desta natureza (BRASIL, 2009). Embora proibidas com o percentual para remuneração dos profissionais do magistério, tais despesas eram permitidas com o percentual restante. A complementação federal, bem como os ganhos com o Fundo não contabilizavam a título de alcance do percentual mínimo no ensino. O TCE-RJ considerava para fins de cálculo do percentual mínimo no ensino os valores dos rendimentos financeiros dos Fundeb.

Na categoria de profissionais do magistério, incluíam-se os professores, profissionais que oferecessem suporte pedagógico direto ao exercício da docência, tais como direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica com formação mínima prevista em normas. Já o efetivo exercício na rede pública considerava os profissionais com atuação efetiva no desempenho das atividades de magistério na educação básica, com vínculo contratual em caráter permanente ou temporário. Cabe lembrar que o percentual para o pagamento dos profissionais do magistério deveria ser respeitado mesmo quando o ente houvesse ultrapassado o limite de gastos com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar nº 101/2000), pois o mandamento que determinava o percentual mínimo para remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício emanava da EC n. 53/2006 (BRASIL, 1988, 2000).

O acompanhamento e o controle social dos Fundos deveriam ser exercidos por conselhos criados por lei e que respeitassem a composição prevista na Lei dos Fundeb. No âmbito do município, o conselho deveria ser composto por dois representantes do executivo, sendo um da Secretaria de Educação, um representante dos professores da educação básica, um representante dos diretores, um representante dos técnicos administrativos, dois representantes dos pais ou responsáveis, dois representantes dos alunos, sendo um indicado pela entidade dos secundaristas, um representante do Conselho Municipal de Educação e um do Conselho Tutelar - estes dois últimos indicados por seus pares.

Entre outras atribuições, o Conselho Municipal do Fundeb deveria emitir parecer oficial acerca das contas do Fundo ao Poder Executivo que era encaminhado junto à prestação de contas do governo ao Tribunal de Contas. Nesta pesquisa, foi possível constatar que mesmo com irregularidades nas contas do Fundeb, apontadas pelo TCE-RJ, alguns CACS-Fundeb deram parecer favorável, como nos casos dos conselhos de Barra do Piraí, Pinheiral, Porto Real e Rio Claro. No caso dos conselhos de Quatis e Valença, a despeito das irregularidades, os conselhos aprovaram as contas com ressalvas. Já o conselho de Volta Redonda sequer encaminhou o parecer (RIO DE JANEIRO [Estado], 2020). Além disso, os pareceres enviados eram pobres de análise, expondo na maioria dos casos apenas o posicionamento do coletivo acerca das contas do Fundo.

Por fim, é importante ressaltar que o não cumprimento das obrigações com a aplicação devida dos recursos do ensino poderá acarretar aos governos e governantes municipais sanções administrativas, civis e/ou penais, cujas penalidades são: rejeição das contas; impossibilidade de celebração de convênios; impossibilidade de realização de operações de crédito; intervenção do estado no Município. Sobre o chefe do Poder Executivo, recairão as seguintes sanções: sujeição a processo por crime de responsabilidade; sujeição a processo penal e inelegibilidade, por cinco anos, se suas contas forem rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente (BRASIL, 2009). Tais sanções se tornaram “letra morta”, uma vez que com a promulgação da EC n. 119/2022 os governantes que não cumpriram o percentual mínimo constitucional no ensino nos exercícios financeiros de 2020 e 2021 não poderão ser responsabilizados, conforme veremos mais adiante (BRASIL, 2022b). Além disso, o TCE, antes mesmo da promulgação da emenda citada, foi leniente com os governantes fluminenses, não emitindo parecer contrário às contas daqueles que não cumpriram o percentual mínimo no ensino na pandemia, em 2020, contrariando frontalmente naquele momento a CF/1988 (BRASIL, 1988; RIO DE JANEIRO [Estado], 2020).

3 O financiamento da educação nos governos da Região Médio Paraíba do RJ

Para esta pesquisa foram realizados levantamentos dos dados acerca da prestação de contas dos 12 governos municipais da Região Médio Paraíba. Os principais documentos analisados foram coletados nos sites oficiais do TCE-RJ e quando necessário do SIOPE, são eles: o Relatório Técnico das Contas Municipais; o Relatório Analítico da Educação e o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO). Com relação à insuficiente descrição dos serviços e materiais pagos com receitas do ensino dos relatórios do TCE, foi preciso recorrer ao site da transparência dos municípios para mais detalhamentos através de contratos específicos do período analisado. Porém, nem todo site da transparência está com dados de contratos e de aquisição de materiais disponíveis para acesso ao público. Todos os dados apresentados nesta pesquisa foram coletados dos documentos supracitados, sistematizados em tabelas e, por fim, analisados à luz da legislação. Para a pesquisa se recorreu à vasta referência bibliográfica da área do financiamento da educação básica, legislação educacional e orçamento público da educação.

Na Tabela 1 são apresentados os municípios da região analisada seguidos da Receita Líquida de Impostos e Transferências (RLIT), do montante de despesas pagas em MDE e do percentual mínimo aplicado em MDE. É importante ressaltar que a RLIT é afetada negativamente, a depender dos generosos benefícios e incentivos fiscais concedidos às empresas, tais como: imunidade, isenção, anistia, remissão, renúncia e redução. Além disso, como destaca Julião (2021), a impossibilidade que os municípios enfrentam de se autogerirem com seus próprios tributos denota um centralismo fiscal no federalismo brasileiro que fortalece o ente nacional. É bem verdade que a instituição do sistema de transferências atenua tal dificuldade, mas não resolve o desequilíbrio financeiro entre as diferentes esferas de governo, mesmo porque os entes municipais acumulam muitas responsabilidades entre os demais entes federados (MASSARDI; ABRANTES, 2016).

Por outro lado, os autores apontam que a preguiça fiscal, estimulada pelas transferências intergovernamentais, afeta negativamente a arrecadação dos municípios. No caso dos municípios fluminenses, a preguiça fiscal tem ainda um forte estímulo devido às volumosas receitas oriundas das participações governamentais pela exploração e produção dos recursos naturais (petróleo, gás natural, hídricos e minerais). Por fim, os ajustes fiscais assentados na lógica neoliberal conduzem governos a não aumentarem os investimentos sociais a despeito de arcarem com compromissos da dívida pública. Em relação às despesas pagas com MDE, uma prática recorrente adotada por muitos governos é de inflar o percentual mínimo com despesas alheias à MDE para alcançá-lo, ou ultrapassá-lo, e, como veremos adiante, com isso, dar a impressão para a sociedade de que têm compromisso com a educação.

Um avanço detectado acerca da análise das contas por parte do TCE-RJ é que, a partir de 2020, passou-se a considerar, para fins de apuração do percentual mínimo em MDE, as despesas pagas e não as empenhadas. Isso foi positivo, pois não era incomum governos utilizarem o valor das despesas empenhadas e, assim, alcançarem o percentual mínimo em MDE, sendo que, no exercício financeiro seguinte, muitos governos cancelavam várias despesas empenhadas. Mesmo as despesas liquidadas estão suscetíveis a cancelamentos por parte dos governos que, com isso, aplicam um calote nos credores. Pior ainda, eles podem cancelar as despesas empenhadas ou liquidadas e no exercício subsequente incluí-las sem, obviamente, inscrevê-las como restos a pagar. Do ponto de vista contábil, haverá a contabilização dupla de tal despesa, o que permitirá inflar o percentual mínimo de dois exercícios financeiros com a mesma despesa.

Em 2020, muitos governos municipais, com a conivência do TCE-RJ, deixaram de cumprir o percentual mínimo em MDE, devido ao fato de supostamente terem investido mais na área da saúde por conta da pandemia. O Tribunal, com a concordância do Ministério Público Especial - MPE, foi demasiado complacente com a ilegalidade cometida pelos entes municipais em 2020, justificando que a queda dos dispêndios em ensino prejudicou o alcance do percentual mínimo constitucional. Além disso, o TCE-RJ determinou que a diferença não aplicada para alcançar o percentual mínimo seja compensada até o final do mandato, em 2024. Tal decisão atropela o Art. 212 da CF/1988 (BRASIL, 1988) e abre um precedente para futuras ilegalidades no cumprimento do percentual mínimo por parte dos governantes municipais (RIO DE JANEIRO [Estado], 2020).

Cabe destacar que, a EC nº 119/2022 (BRASIL, 2022b), determina que, em decorrência do estado de calamidade pública devido à pandemia, os entes subnacionais não poderão ser responsabilizados administrativa, civil ou criminalmente pelo descumprimento, exclusivamente nos exercícios financeiros de 2020 e 2021. Por outro lado, a emenda determina que a diferença do valor não aplicado seja complementada até 2023 (BRASIL, 2022b). A medida é controversa, sobretudo porque, segundo a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON), o fechamento das escolas diminuiu os gastos em MDE e, além disso, os municípios não investiram em ensino remoto, de modo que os custos de tal ensino recaíram sobre os professores e alunos. Segundo a Associação, a medida é “uma absolvição prévia desconectada da realidade social e jurídica e dos deveres que o Estado tem com a educação” (ATRICON, 2021).

Na Tabela 1, constata-se que, em 2020, dos 12 governos municipais analisados, dois deixaram de cumprir o alcance do percentual mínimo na MDE, sendo eles: Valença e Volta Redonda. Outros governos deixaram de cumprir o percentual previsto em sua Lei Orgânica Municipal (LOM), como, por exemplo, Resende, cuja LOM determina a aplicação mínima de 30%, tendo o governo aplicado apenas 27,8%, portanto, contrariando assim o Art. 69 da LDB (BRASIL, 1996). Cabe ressaltar que a RLIT de Valença, em 2019, foi de R$ 106.554.343,82 apenas 3,4% maior que a de 2020; já a de Volta Redonda foi maior em 2020, com uma diferença de mais de R$ 10 milhões em relação a de 2019. As despesas em 2020 foram menores devido ao fechamento total e/ou parcial das unidades escolares, o que reduziu, em tese, as despesas com ensino nesse exercício financeiro. Além disso, é bom ressaltar que os governos municipais receberam recursos especificamente para o combate à covid-19 dos demais entes federados, de modo que não houve justificativa plausível para os dois governos não aplicarem o mínimo no ensino. Além disso, é possível observar que alguns governos ultrapassaram o percentual mínimo no ensino previsto na CF/88 (BRASIL, 1988), como, por exemplo, Rio das Flores, que chegou a aplicar quase 39% da sua RLIT no ensino em 2020.

Na Tabela 2 observa-se a descrição das despesas em MDE no exercício financeiro de 2020, ou seja, no contexto da pandemia de covid-19, em que as unidades escolares ficaram fechadas e/ou parcialmente abertas, apenas para entrega de kits e material impresso. As despesas descritas na Tabela 2 são as glosadas pelo TCE-RJ e as que não se justificam em um contexto de isolamento social, além de despesas ilegais, ou seja, que não deveriam contabilizar para fins de alcance do percentual mínimo, mas que não foram glosadas pelo Tribunal.

Em sua maioria, as despesas glosadas pelo TCE-RJ, em 2020, respondem por despesas do exercício financeiro anterior, de modo que contrariam a Lei nº 4.320/1964 (BRASIL, 1964), quando estabelece que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas, também nele, legalmente empenhadas. A Lei do Fundeb (BRASIL, 2007a), no seu Art. 21, também prevê que seus recursos sejam utilizados no exercício financeiro em que foi creditado. No entanto, a Lei do Fundeb permite que até 5% do montante recebido de recursos sejam utilizados no 1º trimestre do exercício seguinte, mediante a abertura de crédito adicional. A Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), no seu inciso II, do Art. 50, determina que a despesa e a assunção do compromisso serão registradas segundo o regime de competência.

Os governos de Barra do Piraí, Itatiaia, Resende, Rio das Flores e Valença pagaram, em 2020, com receitas do Fundeb, folha de pagamento de 2019. Tomando como exemplo o caso de Barra do Piraí, o TCE detectou que os R$ 2 milhões não foram pagos exclusivamente com receitas do Fundeb, ou seja, parte foi custeada com outras receitas próprias do ensino, porém, mesmo assim, não determinou o ressarcimento da parte paga com receitas do Fundeb. Outro entrave recorrente nas contas da educação refere-se à diferença de valores informados nos documentos de prestação de contas. Um exemplo é do próprio governo de Barra do Piraí, pois, na tabela do resultado financeiro do Fundeb para o exercício 2021, é informado que o deficit financeiro do Fundo foi de quase R$ 5,1 milhões, já no quadro do balancete contábil de verificação o deficit apontado foi de R$ 215 mil, ou seja, uma diferença absurda de R$ 4,9 milhões (RIO DE JANEIRO [Estado], 2020).

Outra despesa identificada pelo TCE foi com uniformes escolares, apresentada pelos governos de Barra Mansa, Porto Real e Resende. Segundo o inciso IV do Art. 71 da LDB (BRASIL, 1996b), tal despesa não pode ser paga com os recursos da MDE. O governo de Itatiaia aplicou, com receitas da MDE, mais de R$ 22 mil com lubrificantes e filtros para veículos da prefeitura. Por sua parte, o governo de Pinheiral gastou quase R$ 30 mil com auxílio cultura que, segundo o TCE, é despesa da cultura e não da educação. Já o governo de Valença aplicou receitas da MDE em despesas com PDDE (transferência FNDE) e incluiu a despesa de pessoal paga com receitas do pré-sal no percentual mínimo, o que é proibido, pois os royalties do pré-sal são participações governamentais oriundas da exploração de recurso natural, ou seja, não têm sua origem em impostos. Tal constatação foi feita ao analisar as receitas utilizadas para pagamentos das despesas no Relatório Analítico da Educação disponível no site do Tribunal (RIO DE JANEIRO [Estado], 2020). O inusitado é que o governo de Piraí utilizou receitas do percentual mínimo do ensino para a devolução de saldo remanescente do FNDE no valor de R$ 65 mil e o TCE não identificou tal despesa como irregular, como fez com o governo de Valença, o que denota o caráter parcial do órgão na análise das contas municipais.

A CF/1988 (BRASIL, 1988), no seu § 4º do Art. 212, e a LDB (BRASIL, 1996b), no seu inciso IV do Art. 71, proíbem despesas com programas suplementares de alimentação. Contudo, os governos de Barra do Piraí, Barra Mansa, Itatiaia, Porto Real, Quatis, Resende, Rio Claro, Valença e Volta Redonda cometeram essa ilegalidade com a anuência do TCE. O MPRJ recomendou que as receitas da educação não fossem utilizadas para aquisição de gêneros alimentícios. O governo de Itatiaia adquiriu cestas básicas na ordem de R$ 2,3 milhões com receitas do percentual mínimo do ensino, mesma ilegalidade cometida pelo governo de Rio Claro. Já o governo de Resende gastou com receitas do percentual mínimo do ensino mais de R$ 10 milhões com a aquisição de kit alimentação e gêneros alimentícios.

Outra despesa que foi comum a muitos governos e que, embora não seja ilegal, causa indignação, pelo montante de recursos investidos em um contexto de unidades escolares fechadas e/ou parcialmente abertas para entregas de alimentação e material impresso, foi com combustível e transporte escolar. Os governos de Barra do Piraí, Itatiaia, Pinheiral, Piraí, Porto Real, Quatis, Resende, Valença e Volta Redonda aplicaram receitas do percentual mínimo nessas despesas. Somente o governo de Itatiaia pagou quase R$ 2 milhões com combustíveis e transporte escolar, inclusive de ensino técnico e universitário, com receitas do percentual mínimo para o ensino. É bom lembrar que, segundo a EC n. 14/1996 que modificou o § 2º do Art. 211 da CF/88 (BRASIL, 1988), as áreas prioritárias de atuação dos municípios são: a educação infantil e o ensino fundamental. Além disso, a Lei nº 13.005/2014 (BRASIL, 2014) prevê metas e estratégias para o atendimento universal dessas etapas de ensino. Isso significa que aplicar receitas do percentual mínimo com ensino profissionalizante e superior fere diversas leis nacionais.

Nesta pesquisa, as despesas de parcerias com instituições privadas sem fins lucrativos também chamaram a atenção, uma vez que, no contexto de distanciamento social, tais serviços não foram prestados. Essas parcerias justificam-se devido à falta de vagas no setor público estatal, sobretudo na educação infantil (creche e pré-escola). A ampliação das responsabilidades educativas no âmbito municipal, o protagonismo das instituições privadas sem fins lucrativos na educação infantil, sobretudo, devido ao fato de que a educação infantil historicamente esteve ligada à assistência social, o discurso hegemônico de que instituições privadas são mais eficientes do que a estatal e a flexibilização legal para repasses financeiros do setor público estatal para o setor privado, intensificado com o Fundeb, constituem-se em determinantes para a inércia do Poder Público Estatal universalizar essa etapa do ensino através da ampliação de vagas em instituições públicas estatais (ADRIÃO; BORGHI, DOMICIANO, 2010). Para além disso, as parcerias não ocorreram em 2020, porém, mesmo assim, os governos de Barra do Piraí, Barra Mansa, Pinheiral, Piraí, Quatis, Resende e Volta Redonda aplicaram receitas volumosas com as mesmas. O governo de Barra do Piraí contratou duas creches privadas para atender crianças da educação infantil por 5 meses e 25 dias no valor total de mais de R$ 179 mil, mesmo não havendo necessidade desse atendimento devido à pandemia.

Em 2020, em um contexto de pandemia, a locação de imóveis foi uma despesa que apareceu em alguns governos municipais, embora o gasto não se justifique e também não atenda ao princípio do interesse público, de modo que os contratos poderiam ter sido rescindidos. Os governos de Itatiaia e Valença aplicaram receitas do percentual mínimo em ensino com tal despesa. Os pagamentos de despesas com energia elétrica também são duvidosos a depender do volume despendido, quando comparado com 2019, em que as unidades escolares funcionavam plenamente. O governo de Itatiaia pagou, em 2020, mais de R$ 405 mil e, em 2019, não houve pagamentos com energia elétrica com receitas do percentual mínimo do ensino. O governo de Porto Real pagou R$ 342 mil, em 2020, em energia elétrica e, em 2019, R$ 297 mil. O governo de Resende, em 2020, pagou mais de R$ 101 mil e, em 2019, R$ 981 mil; pagou também, com receitas do ensino, em 2020, R$ 125 mil com água e esgoto, sendo que, em 2019, a despesa foi de R$ 937 mil. O governo de Valença, em 2020, pagou R$ 536 mil com fornecimento de energia elétrica e, em 2019, R$ 594 mil. O governo de Volta Redonda pagou, em 2020, R$ 242 mil e, em 2019, R$ 838 mil. A despeito do governo de Valença que gastou quase o mesmo valor, os demais gastaram bem menos, em 2020, do que em 2019, com fornecimento de energia elétrica. Embora esse gasto possa estar sendo pago com outras fontes de receitas da educação, não é possível detectar exatamente tais pagamentos, pois não se tem acesso a todos os relatórios analíticos das despesas pagas com todas as receitas da educação, apenas das despesas do percentual mínimo para o ensino. Um exemplo foi o governo de Itatiaia que, embora tenha pago, em 2020, essa despesa com receitas do percentual mínimo, em 2019, não o fez, o que inviabilizou a comparação.

Outros gastos indevidos, em contexto de pandemia, foram destacados por esta pesquisa, porém não foram comuns aos governos. O governo de Barra Mansa pagou mais de R$ R$ 4,7 milhões à Orquestra Sinfônica para desenvolver projeto de música nas escolas, mesmo não havendo atendimento presencial, em 2020. O governo de Porto Real pagou um valor de R$ 3,4 milhões pela contratação da empresa Espaço Serviços Especializados LTDA para prestação de serviço, visando à estruturação e ao suporte nas áreas de administração, meio ambiente, trabalho e renda, educação, esporte e assistência social. No site municipal da transparência, foi encontrado o contrato, mas não o anexo do Termo de Referência com o tipo de serviço contratado, o que deixa dúvidas acerca do tipo de serviço prestado pela empresa (PORTO REAL, 2018).

O governo de Quatis pagou R$ 52 mil em locação de software de gestão pública, mesmo havendo no mercado software público e gratuito de gestão pública. Não foi possível identificar se o software é exclusivo à educação ou à gestão de todos os órgãos da prefeitura, o que seria ilegal com as receitas do percentual mínimo para o ensino. Os governos de Resende e Rio Claro pagaram despesa para o Centro de Integração Empresa Escola do Estado do Rio de Janeiro (CIEE) uma associação civil de direito privado, sem fins lucrativos e de fins não econômicos, cuja finalidade é desenvolver programas, dentre eles o de aprendizagem e o de estágio de estudantes. Embora, não tenha sido possível encontrar os contratos firmados entre as secretarias de educação e o CIEE no site da transparência dos governos acima citados é possível inferir que as despesas se referem à prestação de serviços de seleção e administração de vagas para estagiários de nível médio e superior, para serem contratados para atuarem nas escolas públicas. Porém, devido ao fechamento das escolas para aulas o serviço não foi executado e, portanto, tal despesa não se justifica. Além disso, essa despesa não poderia ser paga com receita do percentual mínimo, pois ela se caracteriza como despesa de fomento ao trabalho.

Já o governo de Volta Redonda aplicou receitas do percentual mínimo para o ensino na contratação de serviços de equoterapia, o que também não se justifica no contexto de pandemia, e tal gasto se enquadra em atendimento médico que é proibido com receitas do ensino, segundo o § 4º do Art. 212 da CF/88. Além disso, contratou, em 2020, empresa para limpeza das escolas por aproximadamente R$ 1,8 milhão, mesmo com as escolas fechadas para aulas; em 2019, o gasto com essa despesa foi de R$ 3,8 milhões. Tal gasto, em 2020, pode ter sido com pessoal, o que em parte se justificaria; entretanto, pela falta de detalhamento, não foi possível identificar a descrição do contrato. A falta de transparência dos contratos de boa parte dos governos municipais fluminenses é um dificultador para uma análise mais apurada acerca da aplicação dos recursos da educação. Segundo o site Sul Fluminense OnLine, em 2020, durante a pandemia, muitos profissionais terceirizados de limpeza de unidades escolares foram demitidos (SUL FLUMINENSE ONLINE, 2020). A matéria revela a demissão de profissionais terceirizados, com isso, a despesa paga com limpeza escolar torna-se ainda mais questionável, uma vez, que devido às escolas estarem fechadas para aulas, quase todo o período letivo, o serviço pode não ter sido utilizado, uma vez que, sem a circulação de alunos e profissionais da educação, a sujeira nas escolas torna-se bem menor.

A despeito dos volumosos gastos ilegais e inadequados no contexto de pandemia, o ensino não presencial não gozou de tanta prioridade. Dos 12 governos municipais, não foi detectado nenhum tipo de investimento em ensino não presencial, sobretudo em ensino remoto pelos governos de Pinheiral, Quatis, Rio das Flores e Valença. Dos governos que investiram, a maioria optou por locação de impressoras. Esta pesquisa considerou as despesas com kit escolar, pois muitos, embora já sejam disponibilizados em outros anos pelas prefeituras, colaboraram para o ensino não presencial, em 2020. Algumas despesas podem não ter sido empenhadas devido à pandemia ou para fomentar o ensino não presencial, mas foram consideradas, pois poderiam colaborar com sua implementação.

4 Aspectos Conclusivos

A educação convive com um crônico desinvestimento e com recorrentes desvios através de irregularidades e ilegalidades. Esta pesquisa comprova que, no contexto da pandemia, os desvios e as ilegalidades com as receitas do ensino se aprofundaram e, contraditoriamente, no momento em que mais se fez necessária, a presença do Estado não ocorreu na área da educação. O resultado disso foi o aumento da evasão, a queda da aprendizagem e as poucas e desarticuladas iniciativas a fim de implementação do ensino não presencial. Por fim, cabe ressaltar que, mediante a inação de boa parte dos governos, as responsabilidades tanto pedagógicas como financeiras acerca do ensino não presencial recaíram sobre professores, pais, responsáveis e alunos.

Referências

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Notas de autor

Información adicional

COMO CITAR (ABNT): SOUZA, F. A. O financiamento da educação das prefeituras da região médio Paraíba na pandemia de Covid-19. Vértices (Campos dos Goitacazes), v. 24, n. 3, p. 862-881, 2022. DOI: https://doi.org/10.19180/1809-2667.v24n32022p862-881. Disponível em: https://essentiaeditora.iff.edu.br/index.php/vertices/article/view/17145.

COMO CITAR (APA): Souza, F. A. (2022). O financiamento da educação das prefeituras da região médio Paraíba na pandemia de Covid-19. Vértices (Campos dos Goitacazes), 24(3), 862-881. https://doi.org/10.19180/1809-2667.v24n32022p862-881.