1 Introdução

As manifestações sociais tomaram conta do país em 2013, com milhares de pessoas nas ruas tanto nas capitais como nas cidades do interior. O protesto era contra o aumento da tarifa do transporte público liderado pelo Movimento Passe Livre (MPL). Este movimento, de acordo com Pomar (2009), mostra que o Sistema de Transporte Coletivo Urbano Brasileiro estava falido não só no sentido financeiro, mas também no social e moral.

O MPL foi criado na Plenária Nacional pelo Passe Livre em janeiro de 2005, em Porto Alegre. Mas, antes disso, aconteceram vários movimentos e campanhas pelo Passe Livre como a Revolta do Banzu (SALVADOR, 2003) e as Revoltas das Catracas (Florianópolis, 2004 e 2005). A partir de 2005, várias cidades tiveram revoltas similares que derrubaram ou contestaram as tarifas, como: Vitória, Uberlândia, Criciúma, Fortaleza, Recife (2005), Brasília e Aracajú (2009), tornando-se prática comum em todo o país e chegando ao ápice em 2013 (tarifazero.org).

Os movimentos sociais são articulações da sociedade civil constituídas por segmentos da população que se reconhecem como portadores de direitos e que se organizam para reivindicá-los. Para Peruzzo (2013), o fenômeno dos movimentos sociais pode assumir diversas configurações dependendo de suas motivações, do lugar, do tempo histórico e da conjuntura em que se movem. Dessa maneira, as manifestações de 2013 não foram lideradas por grupos convencionais, como sindicatos e partidos políticos; mas por uma juventude que manifestou a sua indignação e convocou as manifestações por meio das mídias e redes sociais virtuais (YouTube, Facebook, Instagram, Twitter etc.).

Essas manifestações e reivindicações por um transporte público acessível a todas as classes sociais mostram a insustentabilidade urbana do atual sistema, que deveria atender às necessidades básicas da população, sendo o transporte uma condição fundamental para a inclusão social. Em consequência, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 90 (EC 90) em 15 de setembro de 2015, consolidando o transporte como direito social no artigo 6º da Constituição Federal, juntando-se à educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, e assistência aos desamparados.

Uma das argumentações que vieram à tona com a instituição do transporte como direito social seria a efetivação desse direito. O Movimento Passe Livre ou Tarifa Zero diz que é o meio mais prático e efetivo de assegurar o direito de ir e vir de toda população da cidade, com entendimento que o transporte público é um serviço essencial, pois assegura o acesso das pessoas aos demais direitos como, por exemplo, a saúde, a educação, o lazer. Scolari Filho (2014) salienta que o direito ao transporte público tem que ser acessível, do ponto de vista econômico e geográfico, garantido o princípio da igualdade.

Este artigo tem como objetivo verificar a percepção do legislativo municipal e de determinados acadêmicos de diferentes áreas quanto à viabilidade da implantação do transporte público com tarifa zero e os possíveis impactos desse modelo em Viçosa/MG. Tendo em vista a inclusão do transporte como direito social na Constituição Federal, o questionamento reside em como o governo municipal irá tornar efetivo esse direito, já que o transporte público é de responsabilidade predominantemente municipal. Nesse contexto, questiona-se: Realidade ou utopia: Tarifa Zero em Viçosa/MG?

De forma específica, pretende-se: a) analisar a importância do transporte como direito social; b) verificar as possíveis fontes de financiamento; c) identificar os benefícios sociais do transporte gratuito; d) analisar as políticas de transporte a serem aplicadas.

Para responder tal questionamento, será efetuada uma pesquisa de caráter exploratório, com entrevistas semiestruturadas com quatro vereadores da cidade, assim como quatro acadêmicos especialistas nas seguintes áreas: Ciência Política, Ciências Sociais, Direito e Economia.

O presente artigo pretende trazer algumas contribuições para a academia, tendo em vista que é uma pesquisa exploratória, portanto evidencia uma carência bibliográfica e de trabalhos empíricos nesta área, por ser um tema atual, portanto com relevância teórica. Pretende-se também contribuir com toda a sociedade, colocando a temática em evidência no poder legislativo municipal para o desenvolvimento de uma agenda positiva baseada nos processos de discussões sobre a possível viabilidade de implantação da Tarifa Zero, pois se trata da cidade e da política pública no contexto social e organizacional.

2 Referencial teórico

2.1 O Estatuto da Cidade

Com a promulgação da Lei 10.257/2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, que estabelecem as diretrizes gerais da política urbana, denominadas Estatuto da Cidade, abriu-se um novo período no planejamento urbano no Brasil. Ele contém instrumentos que podem ser utilizados para ordenar e induzir o desenvolvimento urbano, promover a regularização fundiária e a gestão democrática das cidades. Estabeleceu, também, a obrigatoriedade para os municípios com mais de vinte mil (20.000) habitantes, segundo o art. 41, inciso I, da Lei 10.257/2001, de elaboração do Plano Diretor, e institui uma série de políticas urbanas, antes aplicadas de maneira dispersa.

Outro marco foi a criação do Ministério das Cidades em 2003, um órgão nacional para a Política Urbana. Conforme Maricato (2006), a criação do Ministério veio para ocupar um vazio institucional que retirava completamente o governo federal da discussão sobre a política urbana e o destino das cidades, pois desde a queda do regime militar não havia uma proposta de política urbana que conseguisse ser implementada nos municípios. A estrutura do Ministério das Cidades tem quatro Secretarias Nacionais: Habitação, Saneamento Ambiental, Transporte e Mobilidade Urbana, e Programas Urbanos, nos quais estão alocados os programas de regularização fundiária e apoio ao planejamento urbano e territorial.

O Estatuto nos artigos 43 a 45 elenca os instrumentos da gestão democrática da cidade, tais como: os conselhos de política urbana; os debates, audiências e consultas públicas; as conferências de desenvolvimento urbano; e a iniciativa popular de projeto de lei e de planos. Esses instrumentos vêm produzindo efeitos a partir de 2001, dos quais destacamos os relacionados à mobilidade urbana e transporte:

• A realização de cinco Conferências das Cidades, nos anos de 2003, 2005, 2007, 2010 e 2013;

• A elaboração e aprovação de diversos Planos Diretores no Brasil, nos quais a participação popular efetivamente se fez presente;

• Foi sancionada a Lei nº 12.587/2012, que estabelece a Política Nacional da Mobilidade Urbana, que é instrumento da política de desenvolvimento urbano de que tratam o inciso XX do art. 21 e o art. 182 da Constituição Federal, e deve atender ao previsto no inciso VII do art. 2º e no § 2º do art. 40 do Estatuto da Cidade, objetivando a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território dos municípios;

• A partir da instituição da Lei 13.146/2015, Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência), o Estatuto da Cidade teve várias alterações e inclusões de novos artigos para atender à inclusão e a acessibilidade dos portadores de deficiência em programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais, de saneamento básico, das calçadas, dos passeios públicos, do mobiliário urbano e dos demais espaços de uso público.

Assim, de acordo com o Guia para Implementação do Estatuto da Cidade elaborado pela Câmara dos Deputados (2005), a democratização dos processos decisórios e do controle social de sua implementação é fundamental para romper o círculo vicioso e transformar o planejamento da ação municipal em algo não apenas compartilhado pelos cidadãos, mas assumido por eles, produzindo uma interface real com as demandas, os pleitos e os desejos dos diferentes grupos da cidade.

2.2 Mobilidade Urbana e Transporte

A mobilidade é um atributo associado à cidade; corresponde à facilidade de deslocamento de pessoas e bens na área urbana de acordo com o Ministério das Cidades (2006). Face às necessidades sociais e econômicas, as pessoas requerem seu deslocamento no espaço, podendo utilizar-se do seu esforço direto (deslocamento a pé) ou recorrer a meios de transporte não motorizados (bicicletas, carroças, cavalos) e motorizados (coletivos e individuais). Portanto, o conceito de mobilidade urbana vai além de simples deslocamentos e de usos dos modais, apresenta relações dos cidadãos com o espaço.

A mobilidade urbana pode ser definida, conforme Tagore, Sikdar (1995), como sendo a capacidade de os indivíduos se moverem de um lugar a outro, influenciada ainda pela performance do sistema de transportes, tais como disponibilidade, frequência, tempo de espera e características do indivíduo, como renda, posse de veículo próprio, recursos gastos na viagem pelo indivíduo. Vasconcellos (2001) também destaca as pessoas pobres, idosas ou com limitações físicas que estariam nas faixas inferiores de mobilidade em relação às pessoas de renda mais alta ou sem problemas físicos de deslocamento.

As causas da mobilidade urbana no Brasil têm uma origem histórica de acordo com Vianna, Young (2015). Após a Segunda Guerra Mundial, no modelo desenvolvimentista ou rodoviarista, a infraestrutura passou a ser prioridade no país, tendo o automóvel uma de suas maiores frentes. No governo Juscelino Kubitschek, a melhoria nos transportes era uma das metas de desenvolvimento nacional, sendo nitidamente reveladas pelo plano urbanístico de Brasília.

Nos anos 60 e 70 várias cidades brasileiras importaram dos Estados Unidos, além da ênfase social dada ao automóvel, a construção de viadutos, vias expressas e avenidas consideradas verdadeiras rodovias dentro dos centros urbanos, acreditando que essas medidas resolveriam o congestionamento do trânsito. Por muitos anos, acreditou-se que o automóvel deveria ser prioridade para solucionar a questão do deslocamento das pessoas e que as cidades deveriam se adaptar a essa realidade. Esse modelo chegou ao seu ápice no período militar com alto investimento e aberturas de novas rodovias.

Hoje se sabe que tais modelos de crescimento calcados em investimentos em infraestruturas que priorizam o transporte individual, não só não resolvem, mas também agravam a situação, à medida que atraem mais carros para ocuparem o espaço adicional. São notórios os efeitos perversos causados pelas rodovias urbanas, que se constituem em verdadeiros enclaves no tecido urbano: degradação de áreas centrais e bairros, ameaça a locais de valor histórico, concentração da poluição atmosférica nas áreas mais densamente ocupadas e ameaças à saúde das pessoas (ITDP, 2013, p. 6).

Em razão do intenso crescimento urbano no Brasil, ocorreu o fenômeno socioespacial a partir de 1970 denominado “metropolização do espaço”, vinculado à expansão das grandes cidades, os lugares e territórios são reconfigurados em processos seletivos de produção e consumo, sob a hegemonia da economia dos fluxos de pessoas, capitais e mercadorias, tornando-os fomentadores da urbanização. Pinson (2011) define a metropolização como fenômeno multiforme e contraditório de dilatação, ampliação e diversificação de mobilidades. A força da metropolização é destacada por Veltz (2014) e Lacour (1999) como resultante da globalização da economia e da reestruturação do sistema financeiro que passam a impulsionar os processos seletivos de urbanização.

Diga-me a que velocidade que te moves e te direi quem és. Se não podes mais contar com teus próprios pés para deslocar-te és um excluído, porque, desde meio século atrás, o veículo é símbolo de seleção social e condição para participação na vida nacional (ILLICH, 2005, p. 52).

Acompanhando a tendência mundial, o Brasil chegou ao início do século XXI como um país urbano, com cerca de 82% da sua população vivendo nas cidades. Como consequência, muitas cidades e regiões metropolitanas passaram a apresentar sistemas de mobilidade de baixa qualidade e de alto custo, com impactos negativos na vida das pessoas e nos custos econômicos e ambientais para a sociedade. Tornar as cidades mais humanas e equitativas através de intervenções nos sistemas de transporte e melhorias na mobilidade, acessibilidade e ocupação urbana é uma das grandes prioridades e desafios das políticas públicas do país (ITDP, 2010, p. 4).

Nesse contexto, a Lei 12.587/12, Lei de Mobilidade, foi o marco regulatório dessa transição. Ela estabelece diretrizes de planejamento, gestão e avaliação dos sistemas de mobilidade aos municípios, exigindo dos municípios com mais de 20.000 habitantes a obrigatoriedade de elaborar um Plano Diretor de Mobilidade Urbana, o qual implica a identificação de objetivos, meios financeiros de cumprimento, mecanismos de implantação e definição de metas de atendimento e universalização de oferta do transporte público.

Dentre os princípios da Política Nacional de Mobilidade Urbana, fundamentamse: acessibilidade universal; desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões socioeconômicas e ambientais; equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo; gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana; segurança nos deslocamentos das pessoas; justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos diferentes modos e serviços; equidade no uso do espaço público de circulação, vias e logradouros; e eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana.

Feltran (2016) destaca as seguintes políticas relativas ao transporte coletivo: integração intermodal, desestímulo do uso de veículo motorizado individual, racionalização e qualificação dos serviços, redução de custos, aumento na oferta, extensão e integração entre modais, integração e redução do tarifário, dedicação de faixa exclusiva para transportes coletivos e modais não motorizados. Entretanto, a gestão participativa da sociedade civil é essencial, através de seus órgãos colegiados, audiências e consultas públicas e na avaliação da satisfação dos usuários dos serviços prestados.

Segundo essa autora, a instalação de uma Política de Mobilidade Urbana Municipal efetiva funciona como elemento instrumentalizador dos direitos humanos na cidade. Isso porque, somente com um quadro de normas e procedimentos tendentes a garantir o acesso da camada social vulnerável a todos os destinos das cidades, principalmente as centralidades econômicas, comerciais e sociais, alcançar-se-á a quebra da privatização dos espaços públicos, que se fortalece diariamente por meio de muros visíveis e invisíveis (segregação social); definindo, por consequência, um processo de exclusão da população vulnerável e marginalizada.

A aprovação da Lei nº 12.587/2012 consiste, portanto, em um importante marco na gestão das políticas públicas nas cidades brasileiras. Como se sabe, o atual modelo de mobilidade urbana adotado nos municípios do país, sobretudo nas grandes cidades, caminha para a insustentabilidade, principalmente, devido à baixa prioridade dada e à inadequação da oferta do transporte coletivo; às externalidades negativas causadas pelo uso intensivo dos automóveis (congestionamento, poluição do ar, acidentes); à carência de investimentos públicos e fontes de financiamento do setor; à fragilidade da gestão pública nos municípios; e à necessidade de políticas públicas articuladas nacionalmente.

Para a formulação de políticas públicas sobre a mobilidade urbana, dadas as configurações espaciais e socioeconômicas de cada região, é fundamental encontrar as melhores alternativas que reduzam o deslocamento e/ou seus custos. O tempo de deslocamento, considerando de casa ao trabalho, depende do modal adotado e do congestionamento, possuindo uma relação sensível com a dinâmica de oportunidades de emprego e moradia. Nesse sentido, conforme Feltran (2016), a norma instrumentaliza o direito à cidade na medida em que tende a minimizar os efeitos da exclusão social.

A lógica da solução para o problema de locomoção individual dentro das cidades apresenta características que contradizem a melhoria do bem comum. O indivíduo, perseguindo seu interesse particular, soluciona o problema da locomoção optando pelo transporte motorizado privado. Embora resolva seu problema, agrava a situação coletiva: ao adicionar mais um carro ao fluxo de automóveis na cidade, eleva o custo marginal para todo o restante da sociedade, pois haverá uma diminuição na velocidade média e um aumento no congestionamento. Assim, a opção pelo transporte individual pode fazer sentido do ponto de vista privado, mas é no mínimo questionável do ponto de vista coletivo (PERO; STEFANELLI, 2015, p. 368).

A realização da função social do transporte passa necessariamente pelo atendimento das demandas dos seus participantes por acessibilidade, mobilidade e qualidade de vida. Problemas com a infraestrutura e a qualidade do transporte comprometem a mobilidade das pessoas, principalmente as de baixa renda. Segundo Cardoso (2008), quanto menor a renda, menor a mobilidade e menor o consumo do espaço, enquanto as famílias de renda mais alta usam transporte mais rápido para realizar mais viagens e consomem mais espaços. Para sobreviver na cidade, principalmente no terceiro mundo, a população urbana, especialmente a de baixa renda, é obrigada a fazer uma infinidade de deslocamentos (penosos) para atingir os destinos desejados, e, na distribuição do espaço urbano por falta de alternativas, se instalam nas periferias.

Para a fluidez do trânsito, os projetos de infraestrutura dão prioridades aos automóveis em detrimento do transporte coletivo, dando mostra da fragilidade democrática nesse segmento do espaço urbano (COSTA; SANTOS, 2006). A desigualdade social resulta em diversos fatores. Cardoso (2008) destaca o desempenho da economia; as condições socioeconômicas das diferentes populações que habitam a cidade; a distribuição urbana; as infraestruturas públicas (hospitais, escolas, lazer) e o atendimento do transporte à população nas diferentes regiões da cidade.

Um sistema de transporte coletivo planejado possibilita investimentos nos setores de maior relevância social e uma ocupação mais racional e humana do solo urbano, podendo influenciar na localização das pessoas, serviços, edificações, rede de infraestrutura e atividades urbanas em geral. Um dos problemas do transporte coletivo são as altas tarifas dos serviços, incompatíveis com os segmentos de baixa renda, juntamente com a inadequação dos serviços prestados (ARAÚJO et al., 2011, p. 580).

Mesmo com os notórios problemas de mobilidade, a política atual não parece apontar em uma direção de melhoria na oferta pública de transportes e apresenta um incentivo contínuo à compra de automóveis. Essa tendência de privilégio ao automóvel foi acentuada em 2008, quando o governo brasileiro anunciou uma redução significativa do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na compra de automóveis. De acordo com Vianna (2013), o argumento para adotar-se a medida foi evitar um efeito de contágio da crise financeira norte-americana na produção industrial brasileira, visto que a elevação na produção da indústria automobilística incentivaria várias indústrias de base. O resultado foi a aceleração da frota veicular particular e uma redução no uso de transportes públicos, agravando ainda mais problemas de mobilidade.

Apesar dos problemas descritos acima, as políticas públicas no Brasil continuam dando pouco suporte à evolução de transportes de massa. Como dito em artigo de Agostinho Vieira para O Globo: “Na última década, com a redução do IPI para a compra de automóveis e a decisão de zerar a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), o governo investiu mais de R$ 32 bilhões no transporte individual. Recursos que dariam para construir 1.500 quilômetros de corredores de ônibus ou 150 quilômetros de metrô. Assim, multiplicaram os engarrafamentos, a poluição do ar, as emissões de CO2 e os acidentes de trânsito” (VIEIRA, A., 2013).

O incentivo ao uso de automóveis provocou, direta ou indiretamente, um reajuste nas tarifas das passagens acima da inflação, pois o preço de uma passagem de ônibus é o resultado da divisão do custo do quilômetro rodado pelo número de passageiros pagantes. Segundo A. Vieira (2013), esse aumento foi ocasionado pela elevação do preço do diesel e a pela quantidade de passageiros que diminuiu por volta de 20%, porque os serviços são ruins, o preço alto afastou os mais pobres e ficou mais fácil comprar carro. Quem ficou pagou a conta.

Um estudo feito pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) usou como fonte de informações o levantamento de preços realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) nas principais aglomerações urbanas do país para o cálculo do Índice de Preços ao Consumidor (IPCA). O Gráfico 1 mostra que, entre 2000 e 2012, as tarifas de ônibus subiram 192%, contra uma inflação, medida pelo IPCA, de 125%. Enquanto isso, no mesmo período, o preço da gasolina aumentou 122%. Já os gastos com veículos particulares, incluindo compra, manutenção e tarifas de trânsito, tiveram um crescimento de apenas 44%, portanto muito abaixo do IPCA. Conclui-se que o transporte privado tem ficado relativamente mais barato em relação ao transporte público no período de 2000 a 2012 (IPEA, 2013).

Gráfico 1.
Evolução das tarifas de ônibus comparadas com IPCA, gasolina e veículo próprio de 2000-2012

Regiões Metropolitanas de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Porto Alegre, Brasília e o município de Goiânia

Fonte: elaboração própria com base em IPCA (IBGE)

Nesse estudo, o IPEA verificou a proporção da renda das famílias gasta com Transporte Público Urbano (TPU) nas nove maiores regiões metropolitanas brasileiras entre 2003 e 2009. Nos dois períodos, em média, as famílias gastam 3% da renda com transporte público. Entretanto, entre as famílias mais pobres, esse percentual representa uma parcela maior da renda. Em 2003 as famílias com renda per capita abaixo do 1º decil (10% mais pobres) comprometiam cerca de 15% da sua renda com TPU e as do estrato seguinte (entre o 1º e o 2º decil) cerca de 11,7%. Em 2009 houve uma pequena redução do TPU na renda dos mais pobres, representando 13,5% e 10,3% da renda das famílias do 1º e 2º decis. Os dados também indicam que entre os 10% mais pobres cerca de 30% das famílias não efetuam gastos com TPU, o que é um indicador de exclusão dessas famílias em função da falta de capacidade de pagamento pelos serviços de transporte (IPEA, 2013). Por isso também se observa uma relação entre a redução da desigualdade social e a melhoria na oferta de transportes públicos. Afinal, a população mais pobre é a que costuma morar nas periferias urbanas e, portanto, a que perde mais tempo com deslocamentos. Além disso, é a parcela da população que, proporcionalmente à sua renda, gasta mais com transportes (PERO; MIHESSEN, 2013, p. 41).

2.3 Transporte como direito social

Os protestos dos movimentos sociais liderados pelo MPL em todo o país em 2013 foram contra o aumento das tarifas de transporte público e ao mesmo tempo mostraram a insustentabilidade do sistema urbano do ponto de vista ambiental, social e político. O resultado foi que se retirou da “gaveta” a proposta da deputada federal Luiza Erundina (PSB-SP) de inclusão do transporte como direito social na Constituição, que estava à espera do parecer de admissibilidade desde 2011. Em consequência, houve a aprovação da Emenda Constitucional (EC 90) em 15 de setembro de 2015, que incorpora o transporte no rol dos direitos sociais no artigo 6º da Constituição Federal, ao lado da educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, e assistência aos desamparados.

Os direitos fundamentais, segundo Mendes e Branco (2011), assumem posição de realce na sociedade quando se inverte a tradicional relação entre o Estado e o indivíduo. O indivíduo tem, primeiramente, direitos e, depois, deveres perante o Estado, e cabe ao Estado em relação ao indivíduo se ordenar com o objetivo de melhor cuidar das necessidades dos cidadãos.

Os direitos fundamentais não surgiram simultaneamente, mas aos poucos, em consonância com a demanda de cada época, motivo pelo qual os estudiosos costumam dividi-los em gerações ou dimensões, conforme os doutrinadores. De acordo com Diógenes Júnior (2012), essa divisão está amparada no surgimento histórico e serve apenas para situar os diferentes momentos em que os grupos de direitos surgem com reivindicações acolhidas pela ordem jurídica, uma divisão meramente acadêmica. A divisão pode ser facilmente realizada com base na revolução francesa: liberdade (1ª geração), igualdade (2ª geração) e fraternidade (3ª geração).

Os direitos fundamentais de primeira geração são os direitos civis e políticos, como exemplos: o direito à vida, à intimidade, à inviolabilidade do domicílio, à propriedade, a igualdade perante a lei, etc. Os direitos de primeira dimensão são os direitos de liberdade, pois são frutos do pensamento liberal burguês, de caráter fortemente individualista, aparecendo como uma esfera limitadora da atuação do Estado, isto é, demarcando uma zona de não intervenção do Estado nas liberdades do indivíduo” (SCALQUETTE, 2004, p. 34).

Segundo Iurconvite (2007), os direitos de segunda geração têm dimensão positiva, uma vez que cuidam não mais de evitar a intervenção do Estado na esfera da liberdade individual, mas, sim, de propiciar o direito ao bem-estar social. “A partir da terceira década do século XX, os Estados antes liberais começaram o processo de consagração dos direitos sociais ou direitos de segunda geração, que traduzem, sem dúvida, uma franca evolução na proteção da dignidade humana. Destarte, o homem reclama uma nova forma de proteção da sua dignidade, ou seja, a satisfação das carências mínimas, imprescindíveis, o que outorgará sentido a sua vida” (ALARCÓN, 2004, p. 79).

Com a Constituição de 1988, os direitos sociais ganharam uma atenção especial, dedicando um capítulo para esses direitos de segunda geração, sendo estabelecidos no Capítulo II do Título II, artigo 6º. Esses direitos sociais são a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados na forma dessa Constituição.

Houve conquista da inclusão de novos direitos sociais na Constituição de 1988, resultante de demandas e de manifestações de movimentos sociais na forma de Emendas Constitucionais (EC), sendo a moradia pela EC 26/2000, a alimentação pela EC 64/2010 e o transporte pela EC 90/2015.

O acesso ao transporte público se configura como serviço essencial para milhões de pessoas, sendo requisito para a autonomia e a locomoção. Segundo Scolari Filho (2014), o direito social ao transporte comporta duas vertentes. A primeira deriva do princípio da igualdade e pressupõe o direito que todo cidadão detém de se locomover, mas para a efetivação deste direito o transporte público tem que ser acessível do ponto de vista econômico e geográfico. A segunda possui uma vertente qualitativa, na qual todo o cidadão, independente de renda ou condição social, possui o direito de locomoção de forma rápida, segura e sustentável por sua cidade.

Os direitos assegurados tanto pela Declaração Universal dos Direitos Humanos quanto pela Constituição Federal de 1988, chamados fundamentais para a dignidade da pessoa humana, elevam o direito ao transporte a esse rol, pois é chamado de direitomeio porque influencia e condiciona o acesso aos demais direitos. Para o cidadão ter acesso à rede de saúde pública, educação, lazer, cultura, dentre outros, ele precisará utilizar algum meio de transporte (site guia de direitos).

2.3.1 Transporte Público Gratuito ou Tarifa Zero

O secretário de Transporte da gestão Luiza Erundina (1989-1993), Lúcio Gregori, elaborador do Projeto Tarifa Zero, em entrevista (Jornal Folha do estado) diz que a gratuidade do transporte é o estágio final de um processo político de rearranjo de recursos e composição de fundos. Segundo ele, os subsídios não precisam ser arcados exclusivamente com impostos municipais, mas com a coparticipação dos governos estadual e federal, seja com empenho de recursos ou isenção de impostos.

Gregori defende uma discussão ampla e séria em todo o país, a qual precisa também desconstruir narrativas enraizadas na cabeça das pessoas, de que é necessário pagar a tarifa de transporte, e isso não muda do dia para a noite. Ele compara a tarifa zero ao pagamento do décimo terceiro salário, que gerou discussões na sua implantação, mas, hoje, ninguém se imagina sem ele. Segundo o secretário, “política é isso, política é construir possibilidades e não gerir impossibilidades”.

A “Tarifa Zero” ou “Passe Livre” consiste numa proposta para a efetivação do direito social do transporte. Segundo Whitaker (2011) os objetivos de tal direito social são garantir que todas as pessoas de um município tenham o direito de se locomover no seu dia a dia, seja para o trabalho, lazer, educação, cultura, dentre outros; redistribuir mais equitativamente esse direito independente da condição socioeconômica e melhorar a qualidade dos serviços de transporte público coletivo.

A proposta da “Tarifa Zero” é basicamente que todos os usuários do transporte coletivo tenham acesso a ele de forma gratuita, deixando de pagar as tarifas diretamente, assegurando o direito de ir e vir. Essa tarifa será paga de forma indireta por meio do Fundo Municipal de Transporte, que utilizará recursos arrecadados em escala progressiva, ou seja, cada um contribuirá conforme a sua condição econômica e justiça fiscal, ou seja: quem tem mais paga mais, quem tem pouco paga pouco e quem não tem nada não paga nada, extensivo a pessoas e empresas, sem a exclusão social.

Para Peschanski (2013), o fomento da gratuidade do transporte público beneficia a sociedade em geral, mesmo aqueles que não o utilizam, pois diminuem os impactos relacionados ao transporte como a poluição, o trânsito, em consequência oferecendo uma melhor qualidade de vida no município.

Para a proposta se tornar uma realidade, é necessário que o município subsidie o transporte coletivo, criando o Fundo Municipal de Transporte com fontes de receitas alternativas, apontadas por especialista de forma progressiva, conforme a capacidade contributiva de cada cidadão e o seu patrimônio, dentre elas está a incidência sobre a majoração do IPTU, do IPVA para veículos de passeio; da Cide sobre a gasolina; e a regulamentação do Imposto Sobre Grandes Fortunas (Art. 153, inciso VII da CF).

Scolari Filho (2014) destaca que, dessa forma, o município não precisaria remanejar os recursos indispensáveis de outras áreas essenciais para subsidiar a Tarifa Zero. As receitas seriam revestidas em fundos municipais de amparo ao transporte público coletivo e as concessões que são feitas atualmente, as quais as empresas recebem por tarifas dos usuários, seriam transformadas em contratos administrativos de prestação de serviços através de licitações.

A “Tarifa Zero” pode trazer diversos benefícios para os cidadãos, de acordo com Scolari Filho (2014), como: substituição natural do transporte individual para o coletivo; benefícios indiretos com maior liberação de recursos familiares atualmente gastos em transporte; diminuição do impacto ambiental; melhoria na mobilidade urbana e, o mais importante, o bem estar social, pois, a partir do momento em que o transporte deixar de ter um custo, será possível a cada um escolher moradia ou trabalho levando em conta somente distância e tempo de deslocamento.

2.3.2 Cidades que possuem a Tarifa Zero

A Tarifa Zero é realidade em várias cidades brasileiras e em 86 cidades de 24 países, conforme dados da Rede Brasil Atual (RBA) em 2016. A reportagem de Vanessa Nakasato com o coordenador da rede Nossa São Paulo e do Programa Cidades Sustentáveis, Oded Grajew, aponta os caminhos na busca de uma solução para os problemas do transporte público.

Na reportagem o coordenador Grajew informa que para o transporte coletivo ser gratuito cada cidade deve recorrer a uma solução diferente e acrescenta que “é uma decisão política que envolve uma decisão econômica, sobre o que vai se priorizar no orçamento e de onde que se vai buscar recursos para viabilizar o serviço para a população” (RBA). Ele afirma também que o primeiro passo é tratar do tema com transparência e discutir as alternativas com a sociedade.

A tarifa zero é realidade em várias cidades brasileiras, como em Minas Gerais, onde o município de Monte Carmelo, que fica no Triângulo Mineiro, é pioneiro. Esse município tem transporte coletivo gratuito desde 1994, e, desde então, é mantido com dinheiro da prefeitura utilizado para pagamento de funcionários, manutenção da frota e abastecimento dos veículos. Segundo o prefeito Fausto Nogueira, em entrevista em abril de 2014, “A tarifa zero não depende do tamanho da cidade, ela é possível, mas depende do controle e do planejamento financeiro de cada município” (site da Associação dos Municípios da Microrregião do Vale do Paranaíba). Desde a sua implantação, o transporte municipal gasta em torno de 1% de sua arrecadação, mas o benefício é tão importante quanto uma obra, disse o prefeito, por isso, essa é uma conquista que precisa ser mantida para o trabalhador, porque, no final das contas, o dinheiro gasto com transporte sacrifica e muito o bolso dele.

Segundo as secretarias de Transporte das cidades brasileiras que praticam a tarifa zero, o subsídio é 100% sustentado pela arrecadação municipal, mas não exclusivamente do IPTU. “A tarifa zero é uma questão de investimento do transporte coletivo em detrimento do individual, de socialização dos recursos do transporte urbano”, resume Álvaro Guedes, especialista em Administração Pública da Unesp (VIEIRA, G., 2013).

A exemplo de Monte Carmelo, mais três cidades mineiras adotaram a tarifa zero, como Abaeté, Muzambinho e Itatiaiuçu. No estado de São Paulo, Potirendaba foi a pioneira e a segunda do país a adotar o transporte coletivo gratuito em 1998, seguida depois por Agudos em 2003. O estado do Paraná possui cinco cidades com tarifa zero, sendo Ivaiporã e Faxinal em 2001, seguidas por Wenceslau Braz, Pitanga e Tijucas do Sul. O município de Eusébio é pioneiro no Nordeste e iniciou em 2010 a tarifa zero. O estado de Goiás tem a cidade de Aruanã, que implantou em 2008, e em seguida Anicuns.

No estado do Rio de Janeiro os municípios que adotaram a tarifa zero foram Porto Real, desde 2012, seguida por Silva Jardim. Maricá com 150 mil habitantes tem transporte gratuito, implantado em 2013. Nesta cidade, o governo aloca recursos no orçamento para a viabilização de algumas linhas que operam gratuitamente, mas esse município está em constantes lutas judiciais, pois a prefeitura adotou uns ônibus com tarifa zero circulando conjuntamente com as concessionárias.

No âmbito internacional, muitas são as cidades que possuem o transporte gratuito em diversas partes do mundo, como: a Austrália, que tem as cidades Adelaide, Brisbane, Perth e Melboune; Hasselt na Bélgica; Saint-Joseph-du-Lac, Winnipeg e Calgary no Canadá; Chengdu e Changning na China; Manchester, Sheffield, Rotherham e Bradford na Inglaterra; assim como na França, Grécia, Itália, Polônia, Rússia e várias cidades nos Estados Unidos, conforme site fare free public transport.

Uma cidade em destaque é Tallinn, na Estônia, pois foi a primeira capital do mundo a implementar um sistema de tarifa zero no transporte coletivo a partir de 2013. Tallinn é um grande centro urbano, com população de 430 mil habitantes. Dentre os principais objetivos estava o de reduzir o congestionamento além de reduzir os impactos ambientais e os problemas para a saúde humana. O uso de transporte coletivo aumentou cerca de 20%, seguido de diminuição proporcional do uso de carros (SCHLINDWEIN; ANDRADE, 2015).

O vale transporte social está se tornando realidade em várias cidades no Brasil., onde uma parcela da população adquire o direito de transporte gratuito. Uma das conquistas mais comuns é a gratuidade no transporte escolar, para alunos de escola pública, seguida pelos deficientes físicos.

Mas há outros segmentos da população que estão adquirindo esse direito, como os desempregados na cidade de São Paulo e Rio de Janeiro, por um tempo determinado. No estado do Piauí, os pacientes em tratamento contra o câncer conquistaram o transporte gratuito a partir de maio de 2016. No Rio Grande do Norte, a população de 10 municípios de baixa renda da região metropolitana conquistou esse direito para ter acesso aos serviços públicos considerados essenciais na capital.

2.3.2.1 Atualização dos municípios brasileiros que possuem Tarifa Zero

A maioria das informações sobre os municípios que possuem tarifa zero eram pertencentes aos sites, principalmente referente a 2013, pois foi a época que as mobilizações ocorreram em todo país. A Tabela 1 corresponde ao resultado de pesquisas na internet por estado, e com ligações telefônicas nos respectivos municípios confirmando a informação. Então podemos falar que temos 16 municípios no Brasil que possuem tarifa zero, com a ressalva que a cidade de Maricá a possui parcialmente, com constantes lutas judiciais por ter o transporte gratuito circulando junto com o das concessionárias.

A Tabela 1 contempla as cidades no Brasil que possuem a Tarifa Zero, constando o número da população estimada para 2016 (IBGE, 2016), a extensão do município e desde quando possui o transporte gratuito para toda a população.

3 Metodologia

Esta pesquisa possui uma classificação padrão como pesquisa exploratória, conforme destaca Collis e Hussey (2005). A pesquisa está sendo conduzida para aumentar nosso entendimento de questões gerais, sem ênfase na sua aplicação imediata. O método de pesquisa adotado é o estudo de caso e a técnica de coleta de dados foi através de entrevistas com roteiro contendo variáveis qualitativas e quantitativas.

Esse questionário foi baseado e adaptado de uma pesquisa realizada pelo instituto FSB Pesquisa de Brasília, encomendada pela Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), pesquisa que entrevistou 224 deputados federais e 25 senadores de 27 partidos diferentes entre 17 e 31 de maio de 2016. Foram efetuadas também entrevistas com 100 influenciadores, que são personalidades ligadas a cinco diferentes setores, sendo realizadas 20 entrevistas com cada um deles: Poder Executivo Federal; Poderes Executivos Estaduais; Poderes Executivos Municipais; economistas; representantes de setores econômicos (indústria, comércio e serviços) e acadêmicos e especialistas em transporte público urbano no período de 25 de maio a 19 de junho.

Pertencente à Zona da Mata Mineira, o município de Viçosa possui aproximadamente 77.863 habitantes (estimativa do IBGE 2016), contendo uma área de 299,418 km2. É conhecido como cidade educadora e seu índice de alfabetização é de 92%. Além da Universidade Federal de Viçosa (UFV), existem outras quatro instituições de Ensino Superior na cidade. A economia do município baseia-se, essencialmente, no ensino, agricultura, pecuária e prestação de serviços especializados (comércio e construção civil). O transporte coletivo urbano na cidade é prestado por uma única empresa concessionária e possui 40 ônibus.

A amostragem por julgamento foi a escolhida, pois, segundo Collis e Hussey (2005), os participantes são escolhidos pelo pesquisador com base nas suas experiências do fenômeno em estudo. Nesse contexto, foram escolhidos quatro entre os 15 vereadores da cidade de Viçosa, sendo dois reeleitos e dois que iniciaram o seu mandato em 2017. Quanto aos especialistas, foram selecionados quatro professores, sendo um de cada área: Ciência Política, Ciências Sociais, Direito e Economia.

A técnica de coleta de dados utilizada foi entrevistas gravadas semiestruturadas, que possuem respostas abertas, buscando opinião do entrevistado, e respostas usando a escala Likert, sendo uma questão usando a escala “de 0 a 10” e outra utilizando a escala “concorda plenamente”, “concorda parcialmente” e “discorda plenamente”.

4 Resultados

4.1 Descrição das entrevistas

Foram realizadas oito entrevistas gravadas e com autorização dos entrevistados, sendo quatro vereadores e quatro especialistas, entre os dias 17 e 27 de abril, com duração de 20 a 60 minutos. Para uma melhor análise de dados, os quatro vereadores serão identificados como (V1, V2, V3, V4), seguindo uma ordem natural de quem foi entrevistado primeiro, segundo, terceiro e quarto. Quanto aos especialistas, conforme a ordem natural das entrevistas, como feito acima com os vereadores, sendo: especialista em Ciências Sociais (E1), especialista em Direito (E2), especialista em Ciência Política (E3) e especialista em Economia (E4).

A primeira e a segunda pergunta relacionam-se com o transporte como um direito social: Em 15 de setembro de 2015 o Congresso Nacional promulgou Emenda à Constituição (EC 90), que incluiu o transporte como direito social, como já acontecia com a saúde, educação, entre outros. Qual a sua opinião sobre a inclusão do transporte como direito social?

Quanto à segunda pergunta, ela foi estimulada com algumas alternativas: Na sua opinião, a inclusão do transporte como direito social resultará em quais impactos no Município de Viçosa entre os relacionados a seguir:

• ( ) Universalização do uso do transporte público, facilitando a vida do cidadão;

• ( ) Melhoria no trânsito local devido à redução do uso do transporte individual;

• ( ) Queda na qualidade dos serviços, com a possível redução dos lucros das empresas;

• ( ) Dificuldades nas finanças municipais, causando prejuízos ao atendimentos de outros direitos sociais;

• ( ) Cite outros impactos que julgar relevante.

A terceira pergunta está relacionada com as possíveis fontes de financiamento do transporte e foi estimulada com algumas alternativas: Na sua opinião, como deverá ser financiada a política da Tarifa Zero?

• ( ) Percentual fixo do orçamento municipal;

• ( ) Aumento do IPTU municipal;

• ( ) Criação de pedágio eletrônico nas grandes vias de circulação dos coletivos;

• ( ) Contribuição das empresas em substituição ao vale transporte;

• ( ) Adicionar um percentual ao alvará de funcionamento dos posto de combustível;

• ( ) Financiamento federal com percentual do Imposto sobre grandes fortunas (art. 153 da CF);

• ( ) Outras que considerar viável.

A pergunta quatro refere-se aos benefícios sociais no transporte: Utilizando uma escala de 0 a 10, em que 0 é não afetaria nada e 10 afetaria muito, o quanto a gratuidade no transporte público em Viçosa impactaria:

• Qualidade de vida do viçosense (0) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)

• Produtividade do trabalhador viçosense (0) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)

• Produtividade das empresas viçosense (0) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)

A quinta pergunta relaciona as políticas de transporte. Seguem algumas políticas relacionadas ao transporte público para que dê sua opinião sobre cada uma delas, segundo a escala abaixo. Caso queira, justifique sua resposta.

1. ( 1 ) Concorda plenamente

2. ( 2 ) Concorda parcialmente

3. ( 3 ) Discorda plenamente

1. ( ) Tarifa Zero

2. ( ) Faixa exclusivas e corredores

3. ( ) Vale transporte social

Na sexta pergunta foi solicitada a opinião do entrevistado: Realidade ou Utopia: Tarifa zero em Viçosa?

5 Considerações finais

De acordo com as respostas dos entrevistados sobre o transporte como direito social, todos concordam com a inclusão, mas alguns deles concordam que seja gratuito para a população mais vulnerável, ou melhor, para alguns grupos e não para toda a população do município. Uma das preocupações constantes é como o município irá arcar com mais esse custo social, de que forma irá conseguir orçamento para a efetivação desse novo direito.

Quando foi feita a segunda pergunta sobre os possíveis impactos do transporte como direito social no município de Viçosa, seis dos oito entrevistados concordaram que a universalização do uso do transporte público facilitaria a vida do cidadão. Quanto à melhoria do trânsito local, 50% dos entrevistados concordaram, os demais acharam que não, as pessoas que utilizam o automóvel ou a motocicleta não iriam trocá-los pelo transporte coletivo, mesmo que ele fosse gratuito. Quanto à queda na qualidade dos serviços prestados pelo transporte coletivo, 25% acreditaram que pode acontecer. Quanto às dificuldades nas finanças municipais, causando prejuízos ao atendimento de outros direitos sociais, 50% concordaram. Um dos entrevistados não opinou sobre nenhum item, por não concordar com a universalização do direito. Outro impacto mencionado foi o ambiental, pois se há redução de veículos motorizados nas ruas, consequentemente diminuem os poluentes.

Quando foi perguntado para os entrevistados sobre as possíveis fontes de financiamento da tarifa zero, dois deles não indicaram por não acharem viáveis. As opiniões foram bem diversificadas sobre como o município poderia financiar a gratuidade. Além das opções citadas nas alternativas como estímulo, foi destacada a atualização e recadastramento dos imóveis do município e a majoração para aqueles terrenos que servem de especulação imobiliária, outra fonte possível foi do IPVA, tanto na majoração citado por um entrevistado quanto um percentual maior que o Estado poderia deixar com o município para cobrir estes gastos, citado por outro. Destaco as considerações de alguns entrevistados que são contra qualquer aumento de imposto para o cidadão.

Quanto ao benefício social no transporte, foi solicitado aos entrevistados dar uma nota de 0 a 10 sobre qual impacto a gratuidade do transporte público poderia trazer ao município de Viçosa sobre a qualidade de vida, produtividade do trabalhador e das empresas. Um dos entrevistados disse que não conseguia visualizar uma nota. Os demais deram as notas de forma bem diversificada, conforme Quadro 4.

Quantos às políticas de transporte, foi perguntado ao entrevistado se concordava plenamente, concordava parcialmente ou discordava plenamente sobre cada item. Quanto à Tarifa Zero, dos oito entrevistados, quatro concordaram plenamente, três parcialmente e um discordou plenamente. Quando foi perguntado sobre faixas exclusivas e corredores de ônibus, cinco concordaram plenamente, os três que discordaram plenamente justificaram que a cidade de Viçosa não possui a infraestrutura necessária. Quanto ao vale transporte social, 100% dos entrevistados concordaram plenamente.

Quando foi perguntado para os entrevistados: Realidade ou Utopia: Tarifa Zero em Viçosa? Dos oito entrevistados somente um respondeu que é realidade possível, quanto aos demais, uma utopia ao pensar no cenário financeiro que o município está passando, mas se mudar, poderá se tornar uma realidade no futuro.

Por fim, o objetivo do estudo foi contemplado, como disse Lúcio Gregori “política é isso, política é construir possibilidades e não gerir impossibilidades”. Destaco a opinião de um dos entrevistados sobre utopia “Eu acho que é utopia, mas acho que é utopia igual o Galeano fala: Para que serve a utopia? Para que você não deixe de caminhar, ou seja, a utopia move a gente, por fazer demanda, por escolher candidatos que defendem estas pautas nas eleições, pensar em política pública, a utopia tira a gente do lugar, se a gente não sonha, vamos ficar repetindo o que a gente já sabe que não está bom, entendeu? A utopia para mim não é que ela não pode virar realidade, é o que movimenta a gente para pensar em alternativas”.

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Notas de autor